Richard Williams vantait souvent les mérites de l’investissement en Tanzanie. Comme le rappelait le directeur général de Winshear Gold, anciennement Helio Resources, ce pays d’Afrique de l’Est présentait de nombreux atouts lorsque sa société a acheté le projet aurifère SMP en 2006. La présence de grands acteurs tels que Barrick Gold et AngloGold Ashanti dans le pays confirmait les possibilités d’acquisition pour une petite société minière qui découvrirait un gisement prometteur, envoyant ainsi un message positif aux investisseurs quant à l’attitude de la Tanzanie vis-à-vis des sociétés étrangères.

M. Williams faisait également l’éloge des lois minières du pays, qui autorisaient une société à convertir son permis de prospection en retention licence, ou licence de rétention (un permis réservant pendant un temps les futurs droits d’exploitation de la société qui a procédé à l’exploration en attendant que la situation économique rende ces activités rentables), lui accordant un délai maximum de 10 ans pour réaliser des travaux sur un projet en développement et pour attendre la fin d’une conjoncture économique défavorable.

Les choses ont toutefois changé en 2015, après l’élection du président John Magufuli. En 2017, la Tanzanie a révisé sa loi sur les mines pour augmenter les taxes sur l’or de 4 % à 6 %, et en imposant une taxe supplémentaire de 1 % sur les exportations. L’objectif était de faire en sorte que l’État détienne au moins 16 % des intérêts dans le capital des sociétés minières. L’État souhaitait également se donner la possibilité d’annuler ou de renégocier les contrats miniers. Par la suite, la Tanzanie a également retiré les licences de rétention de la loi, laissant Winshear et d’autres petites sociétés minières dans l’incertitude.

Selon M. Williams, le gouvernement tanzanien a informé la société qu’il n’avait pas l’intention d’exproprier les concessions minières. Cependant, fin décembre 2019, le gouvernement a rendu publique une liste de propriétés faisant l’objet d’un appel d’offres. Le projet SMP en faisait partie. M. Williams a reçu la nouvelle de la liste avec « choc et déception ».

La société a déposé une demande d’arbitrage auprès du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI). En automne 2023, Winshear a négocié un accord de 30 millions de dollars américains avec le gouvernement.

Le conflit entre Winshear et la Tanzanie s’est révélé être le précurseur d’une vague croissante de nationalisme des ressources. Ce terme faisait initialement référence aux saisies d’actifs et à la nationalisation d’industries entières. Toutefois, les experts incluent désormais d’autres réformes que les pays adoptent pour tirer un plus grand profit de leurs ressources minières sous l’étiquette de nationalisme des ressources. Ces réformes prévoient des augmentations d’impôts et de redevances, des interdictions d’exporter des matières premières et la mise en place de critères relatifs aux coentreprises entre les sociétés privées et les sociétés minières publiques. Elles concernent même les stratégies et les lois sur les minéraux critiques que le Canada, les États-Unis et l’Union européenne ont adoptées pour encourager le développement d’industries vertes nationales ou pour rendre obligatoire l’utilisation d’une teneur locale.

« Le nationalisme des ressources a beaucoup évolué au cours des cinq dernières années. Il ne s’agit plus seulement d’un contrôle renforcé de l’État, mais aussi d’un débat sur la gouvernance et la sécurité des ressources », déclarait Jimena Blanco, directrice principale des recherches basée en Espagne, et analyste principale chez Verisk Maplecroft. « Il s’agit à présent d’un débat beaucoup plus nuancé à propos de la prise de contrôle ou de l’influence sur des ressources stratégiques. »

Donald Kingsbury, professeur adjoint de sciences politiques et d’études latino-américaines à la Munk School of Global Affairs and Public Policy (la faculté Munk des affaires internationales et de la politique publique) de l’université de Toronto, établissait une distinction entre deux tendances distinctes, bien que liées. D’une part, les initiatives prises au profit d’un nationalisme des ressources plus traditionnel, comme dans les pays d’Amérique du Sud, dont il affirme « qu’elles font écho à l’histoire d’anti-impérialisme, de mouvements sociaux et de lutte » de la région, et d’autre part, la réintroduction simultanée d’une politique industrielle dans les pays membres de l’OTAN.

Les causes profondes

Wojciech Ostrowski, maître de conférences à l’université de Westminster au Royaume-Uni et coresponsable du programme de recherche de l’université sur le changement climatique, la politique énergétique et la durabilité, indiquait que le nationalisme des ressources est souvent, à tort, perçu comme un phénomène cyclique lié à la flambée des prix des matières premières. Les économistes et les chercheurs évoquent souvent le nationalisme des ressources des années 1920 et 1930, des années 1970, ainsi que du début des années 2000 pour démontrer qu’il s’agit d’un phénomène récurrent.

Cependant, comme le soulignait M. Ostrowski en 2023 dans un article de la revue Resources Policy, cette perception masque les raisons profondes et bien différentes à l’origine de chaque vague. Les deux vagues prétendument distinctes du XXe siècle constituaient en réalité une seule et même vague, expliquait-il, une tendance de plusieurs décennies qui a conduit à la nationalisation des industries extractives en Amérique latine et au Moyen-Orient, profondément liée aux efforts de ces pays cherchant à se débarrasser de leurs structures coloniales.

M. Ostrowski ajoutait qu’entre-temps, au début des années 2000, le nationalisme des ressources au Venezuela, en Équateur, en Bolivie, en Russie et dans d’autres pays d’Asie centrale et du Caucase était largement motivé par un désir de renégocier les accords signés dans les années 1990 avec des sociétés étrangères, lorsque les prix des matières premières étaient bas et que le néolibéralisme était à son apogée. Les conditions de ces contrats étaient, selon lui, souvent profondément injustes pour les pays d’accueil. « [Les sociétés] encourageaient beaucoup la négociation de [ces contrats]. Elles n’auraient pas dû se plaindre lorsque [les pays] ont demandé à les renégocier après la remontée des prix des matières premières », indiquait-il.

Désormais, les pays se positionnent de manière à pouvoir bénéficier de la demande mondiale prévue en minéraux critiques, dans le contexte de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone. Selon les experts, un autre facteur déterminant concerne, pour de nombreux pays occidentaux, la lutte contre la position dominante de pays comme la Chine et la Russie dans l’extraction et le traitement de nombreux minéraux critiques ou d’autres ressources, en développant leurs propres chaînes d’approvisionnement et en encourageant les entreprises à investir dans des territoires partageant les mêmes valeurs.

Mme Blanco faisait remarquer que, dans certains pays, les gouvernements cherchent également à redresser leurs finances après l’impact fiscal de la pandémie de Covid-19.

« Des problèmes de sécurité et des problèmes politiques sont également en jeu », indiquait Michael Pickersgill, associé chez Torys LLP et responsable de la section Mines et métaux de la société.

Selon lui, la montée du nationalisme des ressources entraîne un ralentissement significatif du nombre de nouveaux traités bilatéraux d’investissements signés entre les pays, et une augmentation des tentatives de renégociation des traités déjà existants afin d’y ajouter des restrictions. Ces dernières donneraient aux gouvernements une plus grande marge de manœuvre pour modifier les lois et les réglementations sans avoir à indemniser les sociétés étrangères. « Les gouvernements se demandent pourquoi nous laissons des étrangers nous dicter comment fonctionner. Pourquoi autoriser les traités d’investissements étrangers à prévoir des recours conséquents si nous modifions la manière dont nous gérons nos propres affaires. »

Un phénomène mondial

Les bouleversements en matière de politique des ressources ne manquent pas ces dernières années. En 2023, le Mexique et le Chili ont tous deux décidé de nationaliser leurs industries du lithium. Le Chili a finalisé sa réglementation sur l’augmentation des redevances sur le cuivre, et le Mexique a adopté une série de réformes sur les mines qui, entre autres changements, ont supprimé toutes les concessions minières antérieures à la réforme et sont désormais soumises à un appel d’offres public. En 2023, l’Indonésie a mis en place une interdiction d’exporter de la bauxite, du cobalt et de l’étain bruts. Elle avait déjà mis en place une interdiction similaire en 2022 sur le nickel non traité. Le Zimbabwe et la Namibie ont adopté, en 2022 et en 2023 respectivement, des mesures d’interdiction sur l’exportation de lithium non traité. Le Ghana envisagerait d’en faire de même.

Selon les données du Resource Nationalism Index de Verisk Maplecroft (RNI, l’indice de nationalisme des ressources) publiées en février 2023, le classement de 25 pays de l’Union européenne sur les 27 s’est « considérablement amélioré ». Cette remontée s’explique par leurs efforts visant à protéger leurs propres consommateurs de la crise énergétique provoquée par l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Mme Blanco faisait remarquer que plusieurs autres pays ont également observé une tendance en faveur du nationalisme des ressources. « L’un des principaux enseignements est que, lorsqu’on étudie nos données, on commence à remarquer qu’un nombre croissant de pays, pour ne pas dire la quasi-totalité, [est évalué] comme étant à risque moyen ou élevé. »

La société minière canadienne First Quantum Minerals (FQM), qui s’est vue contrainte de fermer sa mine de cuivre Cobre Panama, est certainement l’exemple le plus médiatisé de l’année 2023. Cinq ans plus tôt, la Cour suprême du Panama avait jugé inconstitutionnel le contrat initial conclu en 1997 entre l’exploitant de la mine et le gouvernement, qui prévoyait le versement d’une redevance de 2 % par la société. Après un certain temps, un nouveau contrat avait été conclu, prévoyant le versement d’une redevance annuelle minimum de 375 millions de dollars américains, avec d’éventuelles augmentations considérables en fonction des performances financières et opérationnelles de la mine, ainsi que des prix des marchandises. Compte tenu de la durée de vie de la mine estimée à 40 ans, il accordait à la société un délai de 20 ans, avec la possibilité de le renouveler pour une période de 20 ans. Le contrat modifié a déclenché des protestations massives et des blocus devant les ports. Il a finalement été jugé inconstitutionnel et la mine a été fermée en décembre.

Des manifestants brandissent des drapeaux panaméens à Panama City le 24 octobre 2023, lors d’une manifestation contre un contrat entre le gouvernement panaméen et First Quantum Minerals. Shutterstock

« Le gouvernement panaméen a fait pression pour améliorer les dispositions économiques, ce qui explique que les taxes et les redevances ont constitué un élément clé des négociations du nouveau contrat », expliquait un porte-parole de FQM à l’équipe du CIM Magazine. De son côté, FQM a insisté pour que le droit à l’arbitrage international fasse partie du contrat. « Nous avons compris le souhait des Panaméens de percevoir une fraction juste et équitable des parts de profits réalisés par la mine, et le nouveau contrat en a tenu compte »

Le porte-parole indiquait que l’absence d’une industrie minière établie ou d’une législation sur les mines dans le pays en a fait un cas unique par rapport aux autres territoires dans lesquels la société est implantée. « Cette absence de cadre est l’un des problèmes qui a rendu la procédure juridique un peu plus complexe. »

Toutefois, cette tendance ne concerne pas uniquement les économies en développement. Fin 2023, l’Union européenne a adopté le Critical Raw Materials Act (législation européenne sur les matières premières critiques), une loi visant à diversifier son approvisionnement en 34 minéraux critiques, à réduire sa dépendance vis-à-vis de la Chine, de la Turquie et de l’Afrique du Sud et à promouvoir l’extraction et la transformation au niveau national. Les États-Unis et le Canada ont respectivement adopté en 2022 l’Inflation Reduction Act (IRE, la loi sur la réduction de l’inflation) et la Critical Minerals Strategy (la stratégie canadienne sur les minéraux critiques), qui prévoient des avantages financiers pour les projets nationaux d’extraction, de traitement et de fabrication.

Jonathan Wilkinson, Ministre canadien de l’Énergie et des Ressources naturelles, annonce la Stratégie des minéraux essentiels du pays le 9 décembre 2022. Avec l’aimable autorisation de Jonathan Wilkinson

Toutefois, le Canada ne se contente pas de faire des promesses. Il brandit également un gros bâton, en sévissant contre l’investissement d’État (comprenez : chinois) au sein des sociétés canadiennes présentes dans le secteur des minéraux critiques.

À la fin de 2022, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il soumettrait toute tentative d’investissement ou d’acquisition d’une société minière nationale par une entreprise d’État à un examen des questions de sécurité nationale (NSR, de l’anglais national security review). Au cours de l’exercice fiscal 2022-2023, 32 investissements ont fait l’objet d’un NSR, un chiffre record qui représente, selon le rapport annuel canadien de la loi sur Investissement Canada, une augmentation de 33 % par rapport aux 24 investissements soumis au NSR durant l’exercice précédent. Le gouverneur en conseil a ordonné à trois sociétés chinoises de renoncer à leurs investissements dans des sociétés canadiennes spécialisées dans le lithium, et huit examens se sont soldés par un retrait du processus d’examen. Deux d’entre eux concernaient des transactions dans le secteur minier avec des investisseurs chinois, l’un portant sur une participation minoritaire et l’autre sur une tentative d’acquisition.

Les aspects financiers

Les pays qui durcissent leur politique en matière de ressources peuvent en tirer des bénéfices financiers à court terme, même si les experts estiment que les résultats obtenus sur le long terme dépendent de la stratégie adoptée.

En Indonésie, près de 14 milliards de dollars américains ont été investis dans la construction de fonderies de nickel dans le pays. Le président Joko Widodo s’est vanté du fait que l’interdiction d’exporter du nickel non traité a permis de multiplier par 30 la valeur des exportations de nickel du pays.

Cependant, Mme Blanco estime que de telles mesures ne peuvent être efficaces que dans une certaine mesure. Particulièrement, en ce qui concerne les interdictions d’exporter des matières premières, elle indiquait que, même si ces politiques sont également destinées à encourager l’industrialisation, « lorsque les sociétés élaborent leurs stratégies, elles ne veulent pas être contraintes par un tiers externe qui déciderait de là où elles doivent ou non traiter les matières premières. »

« Nous observons ce phénomène dans plusieurs pays, non seulement pour l’exportation de produits de base, mais aussi pour les pays qui mettent en place des contrôles sur les devises ou les capitaux. Pendant une courte période, cela crée une montée en flèche de ce qu’ils essaient de contrôler… Mais au bout de cinq ou 10 ans, ils doivent trouver une nouvelle stratégie. Ils peuvent simplement réduire leurs investissements ou les maintenir, mais ils ne peuvent pas développer leurs activités ».

Le Chili a fait face à la menace d’une réduction des investissements dans le secteur minier lorsque le gouvernement a annoncé en 2018 son intention d’augmenter les redevances sur le cuivre. Santiago Montt, directeur général de la société Los Andes Copper, dont le siège se trouve à Vancouver et qui est en train de développer son projet Vizcachitas dans le centre du Chili, déclarait que l’approche du congrès chilien était au départ « bien au-delà de toute référence relative raisonnable », provoquant un tollé au sein de l’industrie. À l’époque, M. Montt était vice-président chargé des affaires générales pour le continent américain chez BHP.

Après un changement de gouvernement début 2022, le nouveau gouvernement du président Gabriel Boric a introduit un nouveau projet de loi pour une réforme fiscale qui proposait de financer un nouveau régime de retraite général en augmentant les redevances des sociétés percevant plus de 50 % de leurs ventes annuelles du cuivre, et qui produisent plus de 50 000 tonnes par an. La redevance proposée aurait consisté en un impôt sur la valeur de 1 % à 4 %, et un taux d’imposition de 2 % à 32 % sur les profits, lorsque le prix du cuivre se situait entre 2 et 5 dollars américains la livre.

Gabriel Boric, le président chilien, prend des selfies avec ses partisans le 21 avril 2023, après l’annonce de la nationalisation des réserves de lithium du pays. Avec l’aimable autorisation de Gabriel Boric via Twitter

Après que les dirigeants de BHP et d’Antofagasta Minerals se sont exprimés (et que les deux sociétés ont indiqué qu’elles procéderaient à une réévaluation de leurs investissements futurs dans le pays) et après des mois de dialogue avec l’industrie, le Chili a adopté un régime de redevances révisé en 2023. Les sociétés s’acquitteront d’une moyenne de 43 % à 44 % de leurs bénéfices avant impôts à un prix du cuivre de 3,70 dollars américains par livre. Le gouvernement prévoit de redistribuer la majeure partie des redevances aux communautés dans lesquelles les sociétés sont établies.

« Certains ont le sentiment que le poids de la redevance met le pays dans une position qui nuit à la concurrence. Toutefois, l’appétit pour une [compensation plus élevée] est satisfait, et cela confère une certaine stabilité », indiquait M. Montt, ajoutant que cela prépare bien le pays à assurer l’approvisionnement en cuivre pour la transition énergétique. Le président Boric a fixé l’objectif d’augmenter la production de cuivre au Chili pour atteindre légèrement plus d’un million de tonnes d’ici à 2026.

Le Canada a aussi essuyé des réactions négatives concernant sa propre politique. En réponse à sa position ferme sur l’investissement par des entreprises publiques étrangères dans les sociétés qui se sont développées au Canada, la société montréalaise SRG Mining Inc., qui dirige un projet de graphite en Afrique occidentale, a quitté le Canada fin 2023 tout en restant cotée à la Bourse d’échange de Toronto (TSX) afin de s’assurer que la vente d’une participation en capital de 19,4 % à la société chinoise Carbon ONE New Energy Group aurait bien lieu. D’autres petites sociétés minières envisageaient toujours de trouver des investisseurs chinois.

Mme Blanco reconnaissait que certains pays abritant de grands gisements de minéraux importants, particulièrement ceux dont les réserves s’amenuisent dans le monde, étaient en position de devenir de « nouveaux courtiers du pouvoir », en fonction de la force de leurs institutions internes et de leur capacité à négocier avec les investisseurs étrangers.

Naviguer en eaux troubles

À une époque d’incertitude géopolitique exacerbée, Fred Pletcher, associé à Borden Ladner Gervais et président du groupe minier du bureau d’avocats, expliquait qu’une assurance contre les risques politiques pourrait s’avérer utile aux sociétés qui cherchent à se protéger.

Andrés Manuel López Obrador, le président mexicain (au centre, saluant), avec la ministre de l'énergie Rocío Nahle (à gauche), Alfonso Durazo, le gouverneur de Sonora, et Raquel Buenrostro, la ministre de l'économie, lors de la signature d'un décret visant à nationaliser l'industrie minière du lithium du pays le 18 février 2023. Avec l'aimable autorisation du gouvernement du Mexique

Les sociétés avisées sont également susceptibles de renforcer leurs stratégies d’atténuation des risques et de structurer leurs investissements afin de cibler des pays disposant de traités de protection des investissements et d’accords commerciaux, indiquait-il. « Le choix des territoires se fait énormément sur cette base, afin de se protéger. »

M. Pickersgill ajoutait qu’il est de plus en plus courant pour les sociétés de négocier un contrat directement avec les gouvernements, qui couvre l’allégement fiscal, les arrangements en matière de redevances et la protection des investissements. Il indiquait que cela couvre souvent des périodes bien définies. De fait, une société peut initialement signer un arrangement en matière de protection de l’investissement pendant ses travaux d’exploration, puis en renégocier un autre pour la construction et l’exploitation de la mine. « On peut aisément comprendre pourquoi un pays peut ne pas dire, de manière générale, qu’il accordera à toute société du Canada un ensemble établi de règles, et que s’il en dévie, ces sociétés pourront porter plainte contre la nation », indiquait-il. « Un contrat bilatéral plus nuancé [reflète] davantage ce que recherchent les sociétés. »

M. Pickersgill indiquait que des exemples très publics de nationalisme des ressources ont renforcé l’attention accordée au facteur de risques pour les sociétés minières ces dernières années. Toutefois, les sociétés minières internationales sont des entités « très sophistiquées ». « Je ne pense pas que l’on doive exagérer le changement de stratégie nécessaire pour une société minière internationale qui est habituée à travailler avec des permis sociaux d’exploitation. Depuis des années, les relations entre autorités réglementaires et gouvernements ont toujours été une priorité dans toutes sortes de territoires difficiles dans le monde », ajoutait-il.

Le balancier de la politique

Si de nombreux pays deviennent toujours plus sceptiques quant à l’investissement étranger, la Tanzanie est partie dans la direction opposée. Après le décès du président Magufuli en 2021, Samia Suluhu Hassan, qui lui a succédé à la présidence, a introduit une série de réformes à la loi sur les mines du pays afin d’apaiser les préoccupations des sociétés.

M. Williams a reconnu les efforts déployés par la présidente Hassan pour faire de la Tanzanie un pays accueillant pour les investisseurs étrangers, ajoutant que pendant la procédure d’arbitrage l’année dernière, il apparaissait clairement que le pays souhaitait parvenir à une résolution avec Winshear.

« Malheureusement, le moment était très mal choisi. Nous n’aurions jamais pu convaincre nos actionnaires de retourner en Tanzanie. » Le temps était venu, concluait-il, de tourner la page. 

Traduit par Karen Rolland