Denendeh signifie la terre des peuples dénés. Cette région d’un million de kilomètres carrés (km²) est située dans la partie ouest des Territoires du Nord-Ouest (T.N.-O.), principalement au sud de la limite forestière. C’est un territoire que la nation dénée souhaite protéger et administrer. C’est également une région riche en ressources minérales.

« Notre région renferme de l’or, des diamants, du minerai de fer, toutes sortes de minéraux. Les peuples autochtones veulent être impliqués dans l’intégralité du processus minier », déclarait le chef national déné Norman Yakeleya.

Cette région a aussi beaucoup souffert de l’exploitation minière. Les Dénés vivent dans l’ombre de l’ancienne mine d’or Giant et des 237 000 tonnes de poussière de trioxyde de diarsenic qu’elle a laissées derrière elle.

« Nous avons subi l’implantation de la mine Giant qui n’a tenu compte ni des Dénés ni de Denendeh, et regardez où nous en sommes aujourd’hui. Nos communautés sont dévastées. Les citoyens de Denendeh ont le cœur gros quand ils en parlent, et [ils ont juré] de se battre aussi longtemps qu’il le faudra pour assainir le site de la mine Giant. »

La voie à adopter pour gérer les anciens sites miniers et participer aux nouveaux projets semble désormais plus claire pour les Dénés et les autres peuples autochtones du Canada. En 2007, le Canada faisait partie des quatre États membres de l’Organisation des Nations Unies (aux côtés de la Nouvelle-Zélande, des États-Unis et de l’Australie) qui refusaient l’adoption de la déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones (DNUDPA). Cet été, le Canada est revenu sur sa position et a accepté de codifier la DNUDPA en une loi fédérale. Le gouvernement du Canada et le gouvernement des T.N.-O. suivent la trace du gouvernement de la Colombie-Britannique, qui a adopté la DNUDPA fin 2019.

Il reste encore beaucoup à faire concernant les spécificités de sa mise en application et les répercussions à long terme. Cela s’explique notamment par la nature de la DNUDPA qui, plus qu’une simple liste de vérification de ce qu’il faut ou ne faut pas faire, constitue davantage un cadre de référence en regard duquel les futures lois seront créées et les lois existantes seront harmonisées. La DNUDPA renforcera cependant le droit garanti par la Constitution selon lequel les gouvernements devront procéder à une consultation exhaustive avec les peuples autochtones, notamment en ce qui concerne l’extraction des ressources sur les terres traditionnelles.

En vertu de la DNUDPA, il incombe au gouvernement d’organiser cette consultation avec les peuples autochtones, même s’il élude parfois cette responsabilité. Pour les sociétés d’exploration et d’exploitation minières qui prennent la consultation très au sérieux et ont entamé des négociations en toute bonne foi avec les propriétaires terriens, il y aura peu de changements. Pour d’autres, cependant, l’adoption de la DNUDPA pourrait marquer la fin définitive de certaines manières de mener leurs activités. De fait, les peuples autochtones exigeront désormais de se trouver à la table des négociations avant que tout nouveau projet minier ayant une incidence sur leur communauté ne puisse être lancé.

« Je suis fermement convaincu que l’application de la déclaration revêt une portée symbolique importante, signifiant l’engagement des gouvernements fédéral et territoriaux non pas à régir les gouvernements autochtones, mais plutôt à gouverner à leurs côtés », déclarait le chef Yakeleya. « C’est une étape dans la bonne direction pour corriger les erreurs du passé. »

Adoption et promulgation

En juin, le gouvernement fédéral a promulgué le projet de loi C-15 (qui a été renommé loi sur la déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones après avoir reçu la sanction royale), introduisant le cadre de la DNUDPA dans la loi canadienne.

La déclaration comprend 46 articles qui considèrent les droits fondamentaux dont doivent jouir les peuples autochtones ainsi que leurs droits à l’autodétermination. Plus spécifiquement, elle précise que les gouvernements doivent consulter les peuples autochtones « avant l’approbation de tout projet ayant des incidences sur leurs terres ou territoires et autres ressources, notamment en ce qui concerne la mise en valeur, l’utilisation ou l’exploitation des ressources minérales, hydriques ou autres ».

En novembre 2019, le gouvernement provincial de la Colombie-Britannique adoptait à l’unanimité le projet de loi 41, également appelé « loi concernant la déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones » (DRIPA, de l’anglais Declaration on the Rights of Indigenous Peoples Act). Si cette loi récemment adoptée donne mandat à chaque ministère du gouvernement d’élaborer un plan d’action et de rendre compte chaque année de ses progrès quant au respect des articles de la DNUDPA, la pandémie de COVID-19 a entravé sa promulgation jusqu’à récemment. Le gouvernement provincial n’a publié son projet de plan d’action qu’en juin 2021, et a invité les peuples autochtones à envoyer leurs commentaires.

D’après Merle Alexander, spécialiste en droit des ressources autochtones et directeur du groupe de droit autochtone au cabinet d’avocats Miller Titerle + Company de Vancouver, l’application de la DNUDPA est une tâche considérable. M. Alexander est membre et chef héréditaire de la Première Nation des Kitasoo Xai’xais en Colombie-Britannique. Il faisait partie d’une équipe de corédaction de la DRIPA et représentait la Colombie-Britannique pendant l’engagement national du gouvernement fédéral sur le projet de loi C-15.

« [Ce] que nous avons constaté en Colombie-Britannique… est que la condition à remplir pour harmoniser les lois [avec la DRIPA] est réellement [considérable] et implique de véritablement changer la manière dont on élabore généralement les lois », expliquait-il. « À défaut de faire tout le travail et de créer des mécanismes adaptés pour y parvenir, on risque de se retrouver hors jeu presque immédiatement dès la première session législative. »

Outre l’importance d’un effort concerté, il faut accorder une grande place à l’éducation, indiquait Sharon Singh, avocate et associée au cabinet d’avocats Bennett Jones LLP. Mme Singh siège au conseil consultatif de la communauté Wet’suwet’en et est conseillère supérieure de direction au sein de la Mining Association of British Columbia (MABC, l’association minière de Colombie-Britannique). « Lorsque la DRIPA est entrée en vigueur, le ciel ne s’est pas écroulé sur la Colombie-Britannique… une pause perceptible a cependant été marquée à certains niveaux du processus décisionnel gouvernemental… [et] la confusion régnait entre les représentants publics quant à ce que la DRIPA avait ou non accompli », expliquait-elle. « Malgré le plan de communication instauré par le gouvernement expliquant qu’il s’agissait d’une loi-cadre requérant des étapes supplémentaires pour la mise en œuvre de certains éléments… la formation en interne était insuffisante, [ce qui], inévitablement, a engendré des retards supplémentaires et des attentes mal gérées. »

Malgré l’incertitude, Mme Singh précisait que l’industrie minière a été parmi les premiers secteurs à établir des partenariats avec les peuples autochtones. De fait, les sociétés minières travaillent depuis longtemps sur les territoires des nations autochtones. « Les sociétés minières sont totalement conscientes du fait que les peuples autochtones sont détenteurs de droits et les nations autochtones détentrices de titres, ce concept n’avait donc rien de nouveau. Essentiellement, l’industrie fait preuve de beaucoup de bon sens et a ouvert la voie. »

À la recherche des connaissances locales

À Red Chris, l’évolution du projet jusqu’au stade de la production était un effort en collaboration entre les exploitants de la société et les communautés autochtones locales. Située au nord-ouest de la Colombie-Britannique, l’exploitation à ciel ouvert d’or et de cuivre de Red Chris a atteint la phase de production en 2015.

Peu de temps après avoir acheté sa part de 70 % à la mine de Red Chris en août 2019, Newcrest Mining a signé une entente exhaustive sur les répercussions, les avantages et la cogestion (IBCA, de l’anglais Impact, Benefit and Co-management Agreement) entre Newcrest, le gouvernement central Tahltan (TCG), la bande Iskut et la bande des Tahltans. Cette entente constitue la base d’un partenariat entre les parties pour toute la durée de vie de la mine.

« Travailler avec des groupes autochtones ne consiste pas uniquement à manifester un intérêt de pure forme pour les groupes locaux lorsqu’ils sont présents », déclarait un porte-parole de Newcrest. « Nous avons commencé par demander conseil aux experts, internes et externes, qui connaissent le contexte local, et à accorder une grande attention au contexte social. »

La société a commencé à soutenir le développement commercial au sein du territoire Tahltan dans le cadre de la mise en œuvre de l’IBCA, notamment en assurant la formation des membres de la communauté des Tahltans pour des emplois dans le domaine des études techniques et de la production, ainsi qu’en créant des partenariats avec des entreprises de la communauté des Tahltans telles que Tahltan Forestry pour les services de diagraphie. Newcrest utilise aussi son système de gestion du patrimoine culturel (une série de sondages et de programmes d’évaluation dédiés au patrimoine culturel) pour tous ses sites. En pratique, cela implique de collaborer avec les préposés aux relations communautaires, avec des archéologues et des anthropologistes professionnels qualifiés ainsi qu’avec les représentants des propriétaires terriens afin d’identifier les sites s’inscrivant dans le patrimoine culturel et de les préserver.

« L’orientation et les contributions continues des Tahltans sont indispensables pour concevoir des approches d’engagement sérieuses », indiquait le porte-parole de Newcrest. « Un engagement sérieux nous garantit que l’exploitation intègre les points de vue, les préoccupations et le savoir de la nation des Tahltans. »

Ce niveau d’engagement peut aussi avoir un effet positif sur la durabilité d’une société, expliquait Mme Singh. « L’engagement envers les Autochtones constitue un aspect majeur de la performance environnementale, sociale et de gouvernance (ESG) d’une société. Il représente une part primordiale de la performance sociale et de la gouvernance », ajoutait-elle. « C’est l’un des [éléments] qui recoupe tous les piliers de l’ESG, et la DNUDPA en fait partie intégrante. Désormais, lorsque les sociétés minières arriveront dans une communauté, on leur demandera si elles adhèrent à la DNUDPA et en quoi elles y contribuent. »

La consultation promeut également la conciliation. « Les Autochtones doivent faire partie des discussions, du début à la fin », expliquait le chef Yakeleya. « Il est essentiel d’entretenir une collaboration et un dialogue respectueux durant toutes les étapes des projets d’exploitation minière et d’extraction des ressources. Nous voulons être traités sur un pied d’égalité et comme des partenaires respectés, et souhaitons avoir une place dans l’industrie minière. Pour nous, cela fait partie de la stratégie de conciliation. Il est important de créer des ententes sur les répercussions et les avantages (ERA) et de partager les revenus issus des impôts sur les ressources minérales. »

À DÉCOUVRIR: Sociétés minières, fabricants et détaillants tirent tous la même conclusion : malgré les difficultés, il est grand temps d’adopter et de promouvoir l’approvisionnement responsable

De la consultation au codéveloppement

Pour Michelle Tanguay, responsable de la durabilité et des relations communautaires à Northisle Copper and Gold, le codéveloppement d’un projet est essentiel pour bâtir des relations entre les sociétés minières et les groupes autochtones. « Cela annonce une coopération sur un pied d’égalité, garantit que toutes les communications sont replacées dans le bon contexte, et confirme que tout le monde partage une vision commune, que les problèmes sont abordés ouvertement dès le départ », expliquait-elle. « C’est un peu comme une langue commune, une vision commune. »

Northisle Copper and Gold détient le projet de porphyre aurifère-cuprifère de North Island, situé près de Port Hardy, en Colombie-Britannique. La société a récemment finalisé la nouvelle version de son évaluation économique préliminaire (ÉÉP), et travaille maintenant sur une étude de préfaisabilité. L’une des priorités de Mme Tanguay consistera à mener des activités d’information de la communauté auprès des détenteurs de droits locaux.

« Du point de vue de notre société, nous voulons fixer un délai raisonnable… et obtenir le consentement libre, préalable et éclairé pour tout ce que nous envoyons en vue d’obtenir une autorisation », indiquait-elle. « Il faut faire très attention et mettre en balance ces éléments afin de respecter les délais. Il est très difficile d’envoyer la demande car cela peut prendre jusqu’à une année en Colombie-Britannique, mais il faut aussi s’être entretenu au préalable avec la nation. »

En ce qui concerne le consentement libre, préalable et éclairé, Mme Tanguay est d’avis que la meilleure des approches à adopter est que les sociétés minières s’engagent dès que possible. « Il faut réellement se pencher sur le consentement éclairé [plus tôt] pour mieux comprendre le contexte plus vaste de ce que l’on propose », expliquait-elle. « L’impartialité, l’honnêteté, la transparence et la communication font réellement partie de cet élément. La nation développe ensuite des processus, et nous nous assurons de faire notre possible pour la soutenir. »

En route vers « une nouvelle manière de travailler »

Les sociétés minières sont curieuses de voir comment sera interprétée la loi de la DNUDPA dans la loi canadienne, une fois qu’elle sera promulguée. On parle déjà du manque de clarté entourant les réformes juridiques potentielles du droit concernant les activités de consultation sur la réglementation.

« La loi pourrait engendrer une plus grande certitude juridique, permettant de connaître les règles entourant des questions sensibles telles que le consentement libre, préalable et éclairé. En revanche, si le gouvernement fédéral ne l’applique pas et emploie très peu de ressources, elle pourrait simplement jeter de l’huile sur le feu », déclarait le chef héréditaire Alexander.

Mais alors, quelle est la solution ? D’après Tara Shea, directrice principale de la réglementation et des affaires autochtones à l’association minière du Canada (AMC), le gouvernement doit administrer une orientation, une formation et des politiques renforcées pour s’assurer que les représentants fédéraux disposent des outils nécessaires pour s’engager sérieusement dans des activités de consultation sur la réglementation avec les communautés autochtones, tel que l’impose l’obligation de la Couronne. « L’application défectueuse de cette loi, et notamment l’incapacité à offrir une meilleure orientation concernant les procédures de participation des Autochtones à des projets et à déterminer si des changements aux procédures existantes sont envisagés, pourrait détériorer les relations entre les partisans du secteur minier et les communautés autochtones, entraînant des tensions au niveau du projet. »

Comme l’expliquait Mme Shea, cette loi ne constituera pas de changement majeur en pratique en termes d’engagement envers les communautés autochtones et de collaboration avec elles, tout du moins pas pour les sociétés minières qui se conforment au protocole Vers le développement minier durable (VDMD) de l’AMC, lequel a été rédigé en ayant à l’esprit la DNUDPA. « Les sociétés minières ouvrent la voie en termes de création de partenariats avec des entreprises autochtones. De fait, nombre de sociétés minières investissent des millions de dollars chaque année dans des contrats avec des prestataires de service autochtones », indiquait-elle.

Toutefois, ajoutait-elle, le gouvernement devra gérer les attentes concernant tout changement nécessaire à venir pour harmoniser les lois avec les objectifs de cette nouvelle loi. « Je ne pense pas que ce message ait été pleinement communiqué, pas seulement aux peuples ou aux nations autochtones en toutes lettres, mais également au public et même aux partisans et à l’industrie », indiquait Mme Singh. « Cela signifie que les attentes mal gérées se poursuivent, lesquelles s’accompagnent de déception ou de confusion. Et ceci aboutit à l’incertitude. »

Malgré cette ambiguïté, les sociétés peuvent tout de même réfléchir au style de leur consultation et prévoir les changements qu’elles devront apporter à leurs processus afin qu’elles adhèrent aux réformes futures, conformément aux articles de la DNUDPA. « [Les partisans] qui aspirent réellement à une certitude pour les projets qu’ils prévoient d’exploiter au cours des cinq à cinquante prochaines années auront tout à gagner à négocier des ententes progressives permettant des adaptations à la loi, ou à disposer de mécanismes au sein de leurs ERA leur permettant d’adapter les changements matériels à la loi », expliquait le chef héréditaire Alexander. « Peu importe où arrivera la loi en termes de réforme du droit minier, elles auront une longueur d’avance. »

Aller plus loin

Que peuvent faire les sociétés qui souhaitent prendre une longueur d’avance sur la DNUDPA ? D’après Mme Singh, les sociétés minières devraient aller au-delà des pratiques habituelles et envisager l’engagement comme une approche de partenariat avec la communauté.

« Tout le monde sait que si les nations sont de notre côté et que l’on bénéficie de leur soutien, le projet sera très probablement plus facile à développer », indiquait-elle. « De plus en plus, il n’est plus question de ce qui est acceptable, mais de ce que l’on peut faire… pour permettre à la nation de prospérer. »

La participation des peuples autochtones doit perdurer pendant toute la durée de vie de la mine. Planifier la remise en état de la mine à l’avance est une manière de s’assurer que l’engagement envers les Autochtones se poursuit au-delà de l’approbation du projet et jusqu’à son développement. « Trop de mines sont abandonnées et doivent être remises en état », déplorait le chef Yakeleya. « Les sociétés minières devraient collaborer avec les gouvernements autochtones pour s’assurer qu’elles assainissent les terres et les remettent dans l’état où elles les ont trouvées initialement, lorsqu’elles ont commencé à y travailler. »

Consentement libre, préalable et éclairé

L’article 32 est sans doute le plus controversé de la DNUDPA. Il donne « le droit aux peuples autochtones de définir et d’établir des priorités et des stratégies pour la mise en valeur et l’utilisation de leurs terres ou territoires et autres ressources » et établit qu’ils devront donner leur « consentement, librement et en connaissance de cause » avant l’approbation de tout projet ayant des incidences sur leurs terres. Les détracteurs de cette loi prétendent que cela accorde un « droit de veto » aux peuples autochtones quant aux projets d’exploitation des ressources naturelles. Si le consentement libre, préalable et éclairé n’est pas défini par la DNUDPA ou par la loi, « la DNUDPA est plus ou moins une affirmation des droits existants », expliquait le chef héréditaire Alexander. « Il ne crée pas de droits en lui-même. »

Les sociétés minières doivent donc envisager le consentement sur la base du cas par cas, car chaque projet et relation avec une partie prenante autochtone sont différents. « Mettre le consentement libre, préalable et éclairé en pratique n’implique pas d’adopter une approche unique », indiquait le porte-parole de Newcrest. « Nous intégrons l’engagement précoce dans tous les aspects de nos projets et visons à [incorporer] les résultats de cet engagement continu dans la conception et les approches du projet. Cela inclut le développement d’approches mutuellement acceptables envers l’engagement et la consultation avec les communautés et les groupes autochtones, axées sur des résultats de nos exploitations bénéfiques pour les deux parties. »

Le consentement est davantage une obligation de consulter ou une approche réactive lorsqu’un conflit émerge. Il est évolutif, dynamique et actif durant tout le développement de la mine, indiquait le chef héréditaire Alexander. « Dans l’ensemble, les gens s’en inquiètent beaucoup car ils envisagent le consentement comme un processus trop statique, alors qu’il s’agit d’un processus dynamique dans lequel le consentement doit être maintenu », ajoutait-il. « Ce sont nos actions, le niveau de partage d’informations et la confiance mutuelle qui maintiennent le consentement. »

Si la consultation peut parfois être une pratique tendue, c’est en s’asseyant autour d’une table que les parties se comprennent. « Pour moi, cela signifie que les sociétés doivent venir à nous et nous parler », expliquait le chef Yakeleya. « Quoi qu’elles fassent, quoi qu’elles décident de nous présenter, elles devront venir s’asseoir avec les propriétaires terriens. Elles devront s’asseoir avec les chefs, avec la communauté, et nous parler, nous écouter et bien entendre ce que nous avons à leur dire. Elles devront être attentives à nos préoccupations, écouter ce que l’on veut voir mentionné dans les ententes, entendre les vœux de notre communauté et bien comprendre ce qu’implique le développement de leurs projets sur nos terres. »

Parfois, la consultation pourra mener les projets dans une voie différente.

En avril, Skeena Resources a renvoyé ses revendications concernant le gisement Spectrum, près du parc provincial de Mount Edziza, à la nation des Tahltans en Colombie-Britannique. Après les consultations avec les Tahltans, la société a pris conscience de l’importance écologique et culturelle des terres pour la nation des Tahltans. Par la suite, la nation des Tahltans a investi 3,9 millions de dollars dans Eskay Creek, et la société a collaboré avec le TCG, la province de la Colombie-Britannique, Conservation de la nature Canada (CNC) et la BC Parks Foundation (la fondation des parcs de la Colombie-Britannique) pour créer une zone de 3 500 hectares de conservation de la nature.

Une certaine confusion persiste quant à la façon dont les réglementations guidées par la DNUDPA rendront le consentement obligatoire. « Les décideurs ne savent pas s’ils doivent obtenir le consentement à chaque fois ou s’il suffit de suivre le processus d’engagement dans la consultation », indiquait Mme Singh. « Quand peut-on dire que cela suffit, comment décide-t-on si l’on a fait suffisamment d’efforts, ou pas assez, en matière d’engagement ? Où se trouve la limite ? On n’obtiendra jamais de réponse à cette question au vu de la manière dont progressent les choses, mais il faut insister sur l’importance d’un débat ouvert sur la question. »

De fait, la loi éclaire un chemin dans lequel s’était déjà engagé le pays, indiquait Mme Singh. « Nos gouvernements sont le reflet de notre société et du chemin qu’elle emprunte, et la politique ne se dirigeait pas vers un espace qui n’allait pas adopter la DNUDPA. »

Pour le chef Yakeleya, cette loi revêt une grande importance. « Le Canada s’est enfin réveillé. Les propriétaires d’origine ne partiront pas, nous avons des terres, nous avons des ressources, et les propriétaires terriens doivent faire partie du débat. L’application de la DNUDPA s’est beaucoup trop fait attendre - 153 ans pour être exact. »

Traduit par Karen Rolland