Dans un contexte où les gisements deviennent de plus en plus difficiles à atteindre, où s’intensifie la concurrence pour les capitaux et où l’incertitude réglementaire continue de contrarier les investisseurs potentiels, le Canada perd peu à peu du terrain en tant que « destination incontestablement préférée » pour l’investissement dans l’exploration.

D’après S&P Global Market Intelligence, qui fonde son analyse sur les intentions d’investissement du secteur privé, la part du Canada dans les dépenses internationales consacrées à l’exploration des minerais non ferreux est passée de 20,5 % en 2008 à moins de 14 % en 2017, avant de remonter à 15 % en 2018. Si on le compare à tout autre pays pris individuellement, le Canada reste en tête de liste ; cependant, S&P le traite comme une région « aux fins de comparaisons à l’échelle continentale ». Ainsi, il perd la deuxième place qu’il occupait en 2008 et arrive désormais en troisième place derrière l’Amérique latine et le reste du monde (principalement l’Europe et l’Asie).

Les enjeux sont considérables pour le pays. L’industrie de l’exploration et de l’exploitation minières emploie près de 630 000 personnes au Canada et contribue, directement et indirectement, à plus de 3 % du produit intérieur brut (PIB) du pays. La part des minerais dans les exportations de produits nationaux du Canada représente 19 % du marché, et la Bourse de Toronto (TSX) ainsi que la bourse de croissance TSX captent 51 % des opérations de financement de l’exploitation minière au niveau international. Le Canada est un chef de file mondial dont l’expertise légale, technique, géologique, financière et en matière d’équipement n’est plus à prouver.

Afin de préserver ce statut exceptionnel, le Canada doit continuer à attirer des sociétés d’exploration prêtes à prendre des risques avec leurs capitaux pour découvrir la prochaine génération de gisements minéraux. Le moyen le plus évident d’y parvenir, d’après les observateurs de l’industrie, est de faciliter l’accès au grand Nord, de garantir une certitude réglementaire et de soutenir la recherche et l’innovation.

On peut difficilement expliquer la raison pour laquelle la part de dépenses consacrées à l’exploration accordée au Canada diminue d’année en année, déclarait Glenn Mullan, président de la Prospectors and Developers Association of Canada (PDAC, l’association canadienne des prospecteurs et entrepreneurs), un fervent défenseur de la communauté de l’exploration et du développement miniers au Canada. Cependant, quelques facteurs ressortent clairement.

L’absence d’une infrastructure adaptée implique que des gisements robustes et bien délimités dans le Nord ont été abandonnés et que d’autres restent inexplorés. La concurrence, notamment de dizaines de pays africains qui considèrent l’investissement dans le secteur minier comme la clef de voûte d’une économie prospère, éparpille les capitaux. Par ailleurs, l’incertitude réglementaire vient ajouter une couche supplémentaire de risques dans le domaine de l’exploration minière, déjà très hasardeux.

Une récente victoire sur le front de la réglementation vient cependant redorer le statut de l’industrie minière. De fait, le gouvernement du Canada s’est engagé fin novembre à renouveler pour une période de cinq ans le crédit d’impôt pour l’exploration minière (CIEM), un mécanisme visant à aider les sociétés d’exploration à recueillir de nouveaux capitaux propres au Canada. Chaque année, la PDAC faisait pression sur le gouvernement fédéral pour qu’il renouvelle le CIEM pour une durée minimum de trois ans, sans même savoir si le crédit allait être renouvelé ni pour combien de temps il le serait. Le gouvernement a introduit ce crédit d’impôt de 15 % en 2000, et proposait invariablement des renouvellements d’une année depuis cette date.

« Nous sommes ravis que le gouvernement ait entendu nos préoccupations concernant le déclin de la concurrence du Canada et ait adopté nos recommandations », déclarait dans un communiqué de presse Lisa McDonald, directrice exécutive intérimaire et directrice de l’exploitation à la PDAC. « Le renouvellement du CIEM pour cinq années contribuera à offrir une plus grande certitude et à renforcer la confiance de nos investisseurs ; en outre, cela montre bien que notre gouvernement reconnaît l’importance de notre secteur de petites sociétés d’exploration. »

Le Canada reste en tête du classement avec environ 15 % des dépenses à l’échelle internationale et ce, malgré le déclin observé dans la part du marché de l’exploration. La situation paraît toutefois moins dramatique si l’on prend en compte les estimations de dépenses gouvernementales (plutôt que les budgets des sociétés) et l’exploration minière dans son ensemble, déclarait Richard Schodde de MinEx Consulting en Australie.

Cependant, il était d’accord sur le fait que les petites sociétés minières du Canada, un moteur important des dépenses consacrées à l’exploration dans le pays, avaient du mal à recueillir le capital nécessaire ces derniers temps. « Une caractéristique importante du milieu de l’exploration au Canada est le réservoir très vaste de petites sociétés d’exploration, bien plus important que dans d’autres régions du monde. La capacité de ces petites sociétés à récolter des fonds est extrêmement sensible au cycle économique global, particulièrement en ce qui concerne le prix des produits de base. Les cycles haussiers leur sont très favorables, mais les cycles baissiers leur réservent des périodes très difficiles. »

D’après S&P, 1 651 sociétés dans le monde mènent des activités d’exploration ; cela représente un tiers de moins qu’en 2012, époque à laquelle l’exploration était à son apogée, alors que l’or avait perdu environ 25 % de sa valeur. Le cours du cuivre se situait en moyenne à 3,61 dollars américains la livre en 2012, mais se vendait à moins de 3 dollars américains en 2018.

Des facteurs géopolitiques indépendants de la volonté du Canada pourraient aussi restreindre les investissements, indiquait M. Schodde. Aux États-Unis, le discours du président Donald Trump sur les sanctions commerciales a eu un effet négatif sur les prix des métaux cette année.

Ajoutez la Chine à cette équation et il apparaît clairement que le Canada n’est pas le seul concerné ; bien d’autres régions minières établies se retrouvent également à la traîne dans la concurrence en matière d’accès aux capitaux. D’après M. Schodde, la Chine a dépensé davantage dans l’exploration nationale en 2013 que l’Australie et le Canada réunis. Parce que l’exploration est majoritairement une affaire d’État en Chine, l’analyse de S&P a tendance à sous-communiquer la réalité du pays.

Certains territoires et provinces canadiens affichent de bien meilleurs résultats que d’autres. Selon l’enquête 2017 de l’institut Fraser auprès des sociétés minières (une tentative d’évaluer la façon dont les richesses minérales et les facteurs de politique publique affectent l’investissement dans l’exploration), la Saskatchewan, l’Ontario et le Québec se placent parmi les 10 territoires les plus attrayants au monde. La province de Terre-Neuve-et-Labrador occupe la 11e place sur les 91 territoires inclus dans l’enquête.

Le Québec en particulier a fait des efforts considérables pour satisfaire les investisseurs. Par exemple, la province prévoit d’investir, d’ici 2020, environ 1,3 milliard de dollars dans l’infrastructure et d’autres projets dans l’espoir d’attirer un investissement de 22 milliards de dollars du secteur privé dans le Nord, notamment de la part de sociétés d’exploration et de développement miniers. Cette stratégie semble bien fonctionner.

« Lorsqu’il s’agit d’exploration, les portes du Québec sont grandes ouvertes », déclarait Tony Makuch, président et chef de la direction de Kirkland Lake Gold, qui détient des participations dans plusieurs petites sociétés minières opérant dans la ceinture aurifère de l’Abitibi dans le nord-ouest du Québec, notamment Osisko Mining, Metanor Resources et Bonterra Resources. « Les responsabilités envers les communautés locales sont bien plus claires et les incitations bien plus convaincantes que dans d’autres provinces. »

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D’autre part, M. Makuch se dit de plus en plus irrité par le statut de l’exploration en Ontario, où Kirkland Lake exploite les mines d’or Macassa, Holt et Taylor. D’après lui, les changements apportés à la loi sur les mines de l’Ontario et le manque de clarté concernant l’aboutissement à des accords avec les communautés autochtones incitent les sociétés d’exploration à quitter la province.

« Prenons par exemple le cercle de feu [une vaste zone riche en métaux située dans les basses-terres de la baie James en Ontario, découverte il y a une dizaine d’années et accablée par un manque notoire d’infrastructure et de politique] ; explore-t-on cette région ? La développe-t-on ? Nous avons besoin de règles plus claires et surtout de mieux comprendre ce que désirent les communautés. »

D’autres provinces perdent leur attrait pour les investisseurs souhaitant placer leur argent dans l’exploration. En l’espace de dix années, l’Alberta est passée de la 4e à la 49e place, le Manitoba de la 8e à la 18e place et le Nouveau-Brunswick de la 6e à la 30e place dans l’enquête de l’institut Fraser auprès des sociétés minières. Malgré une géologie intéressante, la Colombie-Britannique a également été exclue des 10 provinces les plus attrayantes ces dernières années en raison de l’incertitude réglementaire qui y règne et des préoccupations entourant des revendications territoriales litigieuses.

Agnico Eagle et Hudbay Minerals, deux sociétés qui ont consacré la majeure partie de leurs budgets de plusieurs millions de dollars à l’exploration au Canada, mais qui se sont également tournées vers d’autres pays ces dernières années, n’ont pas répondu à nos questions (Agnico) pour cet article ou ont refusé d’y répondre (Hudbay).

Lors du forum Progressive Mines organisé par l’hebdomadaire The Northern Miner en octobre, le président et chef de la direction d’Agnico Eagle Sean Boyd a toutefois fait l’éloge du Nunavut, qui occupe la 26e place dans l’enquête de l’institut Fraser. « Du point de vue de l’exploitation minière, le Nunavut est l’une des rares régions qui présente un immense potentiel minier et où le contexte général permet d’y faire avancer les choses », déclarait M. Boyd, dont la société s’est engagée à investir 5 millions de dollars dans la construction d’une université dans le territoire où elle exploite la mine d’or Meadowbank, et où elle développe le projet voisin Meliadine pour un lancement prévu l’année prochaine. « En tant que Canadiennes et Canadiens, nous devrions soutenir des régions telles que le Nunavut, car ce sont elles qui généreront une véritable valeur pour le pays pour un certain temps. »

Quant à Kirkland Lake Gold, la société investira cette année la majeure partie de son budget consacré à l’exploration de 75 à 90 millions de dollars en Australie, où elle détient les mines d’or Fosterville et Cosmo. Le fait de rediriger les investissements vers l’Australie n’est pas un rejet intentionnel du Canada, expliquait M. Makuch ; cette démarche est davantage liée à l’avancement des projets de la société (Macassa passe de l’exploration de surface à l’exploration souterraine), et au terme naturel d’une campagne d’exploration soutenue par un financement accréditif d’une valeur de 16 millions de dollars au Canada obtenu en 2016.

Il ajoutait cependant que le Canada aurait des leçons à tirer de l’Australie concernant ses règles plus claires en matière de participation de la communauté et sa capacité à préserver l’intérêt des investisseurs dans l’exploration. « Le Canada n’est pas aussi ouvert aux nouvelles découvertes que ce que l’on pourrait penser. En Australie, les règles sont plus clairement définies et le pays soutient l’exploration. La communauté de l’investissement est disposée à injecter de l’argent dans les ressources et à adopter une approche à long terme. »

Alarmés par la compétitivité décadente de l’industrie minière au Canada, la PDAC et d’autres membres de la fédération de l’industrie minérale canadienne (FIMC) ont présenté un dossier lors de la 75e conférence des ministres de l’énergie et des mines (CMEM) qui s’est tenue en août dernier à Iqaluit, suggérant des raisons possibles à ce déclin et proposant des solutions. Les facteurs suivants sont particulièrement pertinents pour l’exploration.

Infrastructure dans le grand Nord

Les gisements dans le nord du pays sont abandonnés ou inexplorés car il est à la fois difficile et coûteux d’y accéder. Après épuisement des gisements minéraux accessibles dans des camps miniers historiques tels que Val-d’Or, Kirkland Lake et Flin Flon, l’exploration doit logiquement se poursuivre plus au nord. Malheureusement, l’absence d’une infrastructure appropriée rend le développement dans ces régions peu rentable.

« Le rapport de la PDAC intitulé Unlocking Northern Resource Potential: The Role of Infrastructure (libérer le potentiel des ressources dans le Nord - De l’importance de l’infrastructure) indiquait qu’environ 146 projets restent non développés dans trois territoires, et que plus de 75 % des gisements importants identifiés sont abandonnés ou inexploités. S’ils ont été bien explorés et délimités, et si certains ont même généré des études de faisabilité, l’infrastructure reste le principal obstacle à l’avancement de ces projets jusqu’à la phase de développement », expliquait M. Mullan.

Le gouvernement canadien a pris des mesures afin de faire face à ce déclin en créant des programmes tels qu’un accord bilatéral avec le Nunavut qui injectera dans les dix années à venir plus de 566 millions de dollars dans des projets d’infrastructure dans le territoire. Une autre initiative, le Fonds national des corridors commerciaux (FNCC), consacrera jusqu’à 400 millions de dollars aux infrastructures de transport du Yukon, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut. Au titre de ce programme, Transports Canada émet un appel à propositions pour la construction de davantage de routes d’accès, d’aéroports, de ports et de ponts.

Pourtant, le Canada est toujours à la traîne par rapport à l’Europe et l’Asie en matière de développement de ces régions les plus au nord. « Il nous suffit de regarder les pays nordiques pour constater ce que font des régions similaires en termes d’infrastructure », indiquait M. Mullan. « Nous devons améliorer l’accès aux régions du nord du pays. Il est évident que c’est un problème auquel nous devons accorder plus d’importance. »

Incertitude réglementaire

Le dossier de la FIMC souligne des éléments spécifiques tels que la façon dont les projets miniers sont abordés au titre de la loi canadienne sur l’évaluation environnementale, 2012 (LCEE, en cours de révision). Cependant, la préoccupation majeure de la FIMC est que l’incertitude planant autour de l’examen et de la mise en œuvre de la politique et la législation aux niveaux provincial et fédéral dissuade les investissements.

La fédération encourage les ministres des mines à s’assurer que les régimes réglementaires du Canada sont « efficaces, performants, prévisibles et équilibrés » afin de préserver la réputation du Canada en tant que lieu sûr pour investir. La rationalisation des réglementations provinciales et fédérales, par exemple, permettrait d’obtenir une certaine clarté et efficacité.

« D’autres territoires miniers, comme l’Australie par exemple, ont mieux réussi que le Canada à coordonner leurs administrations municipales, nationales et d’États fédérés », déclarait M. Mullan. « Nous avons encore beaucoup à faire au Canada. »

Parce que les politiques sont tellement disparates en fonction du territoire, l’obligation de la Couronne de consulter et de prendre des mesures d’adaptation envers les groupes autochtones quant aux projets miniers exacerbe l’incertitude. La FIMC souhaiterait voir les gouvernements augmenter leur investissement socialement responsable envers les communautés autochtones, par exemple en termes de logement et d’accès à l’eau potable, mettre en place un système de partage des recettes issues de l’exploitation des ressources avec les communautés et aborder certaines des difficultés qui sont apparues en raison de l’obligation de consulter.

Concurrence

Les territoires miniers du monde entier sont conscients de l’importance de l’étape préliminaire de la prospection et mettent en œuvre de nouvelles stratégies pour attirer les investisseurs. Le Botswana, par exemple, a récemment lancé un portail numérique de données sur les sciences de la Terre qui permet à quiconque se connecte à ce portail de chercher toutes les données relatives au domaine des sciences de la Terre disponibles au sein de la zone géographique sélectionnée.

D’après S&P, l’Australie, principal concurrent du Canada avec sa part de 13,8 % de dépenses consacrées à l’exploration des minéraux non ferreux en 2018, a renforcé ses incitations en faveur de l’exploration préliminaire. Un nouveau programme d’incitation fiscale créé cette année autorise les programmes d’exploration de zones vierges à distribuer les pertes fiscales sous forme de crédit aux actionnaires résidents australiens. En outre, quelques États proposent un remboursement allant jusqu’à 50 % aux projets de forage d’exploration innovants.

Terres inaliénables et financement en faveur des sciences de la Terre

La législation en matière d’utilisation des terres, comme la loi sur le Grand Nord de l’Ontario qui protégera du développement une grande partie des terres provinciales dans le Nord, oublie souvent de prendre en compte leur potentiel minier. La PDAC préconise l’adoption d’une approche plus équilibrée aux terres inaliénables qui intègre une évaluation des ressources minérales et géoscientifiques dans les décisions relatives à l’aménagement du territoire.

« Personne ne conteste que certaines régions doivent être protégées, mais les données géoscientifiques devraient toujours être prises en compte dans le processus décisionnel », expliquait M. Mullan.

Le Canada était autrefois un chef de file mondial en termes de financement de la recherche dans le domaine des sciences de la Terre, par exemple pour la cartographie géologique des régions sous-explorées ; depuis une dizaine d’années cependant, sa réputation a bien décliné. Le dossier de la FIMC appelle à un financement accru de la Commission géologique du Canada, notamment pour des travaux menés dans le grand Nord, et à des mesures incitatives pour mettre à l’essai les nouvelles technologies et techniques d’exploration.

De nouveau, l’Australie mène le bal. Le pays a récemment créé MinEx CRC, un organisme de recherche estimé à 218 millions de dollars dont l’objectif est de développer des technologies de découverte de gisements miniers cachés et d’encourager la productivité des activités de forage en procédant à la collecte simultanée de données. Le CRC lance également la National Drilling Initiative (NDI, l’initiative nationale dédiée au forage), la première collaboration au monde réunissant commissions géologiques gouvernementales, chercheurs et industrie dans l’objectif de forer à la recherche de gisements minéraux dans des régions sous-explorées.

Le tableau n’est cependant pas si noir pour le Canada. Les dernières données fournies par S&P suggèrent que les budgets réservés au Canada pourraient bien remonter la pente ; en 2018, ils ont effectivement augmenté de 31 % pour atteindre 1,44 milliard de dollars américains. Et lorsque les sociétés décident de prospecter sur notre territoire, elles savent qu’elles en auront pour leur argent. La recherche de M. Schodde indique que le rendement du capital investi pour l’exploration au Canada est aussi bon, sinon meilleur qu’en Australie ou aux États-Unis, les deux plus grands concurrents du Canada en matière de dépenses consacrées à l’exploration.

« Mon point de vue personnel est que les gouvernements provinciaux et fédéral ont raison de soutenir l’industrie en lui proposant des incitations fiscales et une forte base de recherche et développement (R&D) », indiquait M. Schodde. « Malgré tout, le Canada connaît encore certaines difficultés inhérentes au pays, à savoir une infrastructure absente dans le grand Nord assortie de difficultés liées à l’exploration sous un terrain de recouvrement qui devient progressivement plus profond dans des districts établis du sud du pays. »

Si les gouvernements à tous les niveaux devaient adopter ne serait-ce que certaines des suggestions faites par la FIMC aux ministres des mines cette année, concernant par exemple la construction d’une infrastructure dans le Nord, l’investissement dans la recherche sur les ressources géologiques et de forage et l’amélioration de la certitude réglementaire, le Canada pourrait redorer sa réputation mondiale en tant que lieu de prédilection pour l’investissement dans le domaine de l’exploration et assurer un avenir plus brillant à l’ensemble de ce secteur d’activité national.

Traduit par Karen Rolland